新時(shí)代是生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面和全過程,建設(shè)美麗中國,實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代.需要在《礦產(chǎn)資源法》修改過程中高度重視生態(tài)文明建設(shè),以全新的理念和創(chuàng)新的思維加以貫徹和落實(shí).

生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵及其對礦產(chǎn)資源開發(fā)的影響

生態(tài)文明建設(shè)是繼以物質(zhì)為中心的原始文明建設(shè)、以敬畏和征服自然為中心的農(nóng)業(yè)文明建設(shè)和以人類為中心的工業(yè)文明建設(shè)之后的一種以人的價(jià)值為中心的探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過程.它基于尊重、順應(yīng)自然和維護(hù)生態(tài)環(huán)境,以可持續(xù)發(fā)展為宗旨,強(qiáng)調(diào)在把握自然規(guī)律的基礎(chǔ)上能動地利用自然,改造自然的同時(shí)也改造自我.

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì).建設(shè)生態(tài)文明,這是重大任務(wù),需要無條件接受,沒有討價(jià)還價(jià)的余地.要從健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度,劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度,改善生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等方面下大力氣.

同時(shí),生態(tài)文明建設(shè)是一個浩大工程,需要方方面面加以配合、協(xié)調(diào).法律是必為性規(guī)范,要為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供保障,"從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢"為礦產(chǎn)資源法的重新定位提出了更高要求.

礦產(chǎn)資源開發(fā)必須要考慮資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益.人類社會發(fā)展過程中的每一次飛躍都離不開礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用,礦產(chǎn)資源被人們稱為"工業(yè)的糧食",可見礦業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位已經(jīng)越來越清晰.礦產(chǎn)資源開采過程中帶來的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境損失,有時(shí)甚至比礦產(chǎn)資源的價(jià)值還大.采礦不僅要壓占一定面積的土地,而且還會造成水土流失、地質(zhì)災(zāi)害.而且,采礦和選礦過程中產(chǎn)生的大量未經(jīng)處理的廢水、廢石和尾礦砂等,直接污染大氣、水體和生物環(huán)境.

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》非常重視生態(tài)文明建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出"推進(jìn)法治中國建設(shè)".現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》總體上體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是密不可分的統(tǒng)一體,從歷史角度來看,總體上是適應(yīng)時(shí)代對生態(tài)文明建設(shè)的需要的,它從不同方面對礦產(chǎn)資源開發(fā)可能帶來的環(huán)境問題進(jìn)行了規(guī)制,分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管.

事前監(jiān)管

為了確保礦產(chǎn)資源開發(fā)活動盡最大努力減少對生態(tài)環(huán)境的擾動,從礦山企業(yè)準(zhǔn)入條件中專門設(shè)定了對環(huán)境保護(hù)措施的審查條件.《礦產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定"設(shè)立礦山企業(yè),必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件,并依照法律和國家有關(guān)規(guī)定,由審批機(jī)關(guān)對其礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計(jì)或者開采方案、生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等進(jìn)行審查;審查合格的,方予批準(zhǔn)."第二十條規(guī)定"非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意,不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源:(一)港口、機(jī)場、國防工程設(shè)施圈定地區(qū)以內(nèi);(二)重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi);(三)鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi);(四)重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi);(五)國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū),國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地;(六)國家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)."另外,第三十二條第一款再次重申"開采礦產(chǎn)資源,必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定,防止污染環(huán)境."對共生和伴生礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合評價(jià)就是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè).根據(jù)我國礦產(chǎn)資源的特點(diǎn),為了確?？辈殚_發(fā)中不浪費(fèi)資源,預(yù)防對環(huán)境造成傷害,《礦產(chǎn)資源法》第二十四條規(guī)定"礦產(chǎn)資源普查在完成主要礦種普查任務(wù)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)對工作區(qū)內(nèi)包括共生或者伴生礦產(chǎn)的成礦地質(zhì)條件和礦床工業(yè)遠(yuǎn)景作出初步綜合評價(jià)."第二十五條對共伴生礦產(chǎn)的綜合評價(jià)提出了更為嚴(yán)厲的規(guī)制,"礦床勘探必須對礦區(qū)內(nèi)具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)進(jìn)行綜合評價(jià),并計(jì)算其儲量.未作綜合評價(jià)的勘探報(bào)告不予批準(zhǔn).但是,國務(wù)院計(jì)劃部門另有規(guī)定的礦床勘探項(xiàng)目除外."這是《環(huán)境保護(hù)法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十一條的內(nèi)容在礦產(chǎn)資源法中的體現(xiàn).

事中監(jiān)管

嚴(yán)格要求礦山企業(yè)"三率"達(dá)到設(shè)計(jì)要求是義務(wù)性規(guī)范,具有強(qiáng)制性.《礦產(chǎn)資源法》第二十九條對此規(guī)定,"開采礦產(chǎn)資源,必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝.礦山企業(yè)的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應(yīng)當(dāng)達(dá)到設(shè)計(jì)要求."同時(shí)對開采主礦種時(shí)的共伴生礦產(chǎn)以及尾礦資源的合理利用也進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定,第三十條規(guī)定:"在開采主要礦產(chǎn)的同時(shí),對具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃,綜合開采,綜合利用,防止浪費(fèi);對暫時(shí)不能綜合開采或者必須同時(shí)采出而暫時(shí)還不能綜合利用的礦產(chǎn)以及含有有用組分的尾礦,應(yīng)當(dāng)采取有效的保護(hù)措施,防止損失破壞."《礦產(chǎn)資源法》對采礦活動節(jié)約用地等作出了強(qiáng)制性規(guī)定.第三十二條第二款規(guī)定"開采礦產(chǎn)資源,應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地.耕地、草原、林地因采礦受到破壞的,礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施."針對集體礦山企業(yè)和個體采礦(當(dāng)時(shí)也主要集中于中小型礦或小型礦)的采礦活動很可能造成環(huán)境污染,在第三十七條規(guī)定"集體礦山企業(yè)和個體采礦應(yīng)當(dāng)提高技術(shù)水平,提高礦產(chǎn)資源回收率.禁止亂挖濫采,破壞礦產(chǎn)資源."這是《環(huán)境保護(hù)法》第四章"防治環(huán)境污染和其他公害"內(nèi)容在《礦產(chǎn)資源法》中的結(jié)合.

事后監(jiān)管

基于我國礦產(chǎn)資源的全民所有屬性和環(huán)境保護(hù)的"誰污染、誰治理"、"誰破壞、誰恢復(fù)"的原則,開發(fā)礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的環(huán)境補(bǔ)救責(zé)任.第二十一條規(guī)定"關(guān)閉礦山,必須提出礦山閉坑報(bào)告及有關(guān)采掘工程、不安全隱患、土地復(fù)墾利用、環(huán)境保護(hù)的資料,并按照國家規(guī)定報(bào)請審查批準(zhǔn)."以及第三十二條第三款規(guī)定"開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的,應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償,并采取必要的補(bǔ)救措施."同時(shí),為了杜絕違法開發(fā)礦產(chǎn)資源所帶來的潛在的生態(tài)環(huán)境破壞,第三十九條、第四十條和第四十四條分別作出了不同的處罰規(guī)定,"責(zé)令停止開采、賠償損失,沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得,可以并處罰款"、"依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任","吊銷采礦許可證"等.這些內(nèi)容又恰恰是《環(huán)境保護(hù)法》第五章"法律責(zé)任"在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的適用.

《礦產(chǎn)資源法》修改中貫徹生態(tài)文明建設(shè)的策略

黨的十八大報(bào)告指出,大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),是面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)峻的必然選擇,是關(guān)乎人民福祉和民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì).從而鄭重地向全國人民告白:今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi),生態(tài)文明建設(shè)將不斷向前推進(jìn).生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容,在《礦產(chǎn)資源法》修改過程中必將得到充分貫徹和體現(xiàn),具體建議如下:

明確分階段、差別化收取礦產(chǎn)資源稅金制度

生態(tài)文明建設(shè)需要規(guī)制,礦產(chǎn)資源稅金是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力措施.礦產(chǎn)資源稅金具有本身的特點(diǎn),加上中國特殊的國情和礦情,其劃分和收取不可能完全等同于其他稅金,照抄照搬國外的稅金體制,而不從國情、礦情來量身定做礦產(chǎn)資源稅金這只"鞋子",只能是一所無成.

在《礦產(chǎn)資源法》修改中,建議對分階段、差別化收取礦產(chǎn)資源稅金制度進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定.礦產(chǎn)資源開發(fā)本身就是一個動態(tài)的過程,從礦產(chǎn)資源勘查、礦山建設(shè)、礦山生產(chǎn),到最后的礦山關(guān)閉,類似于拋物線軌跡,起點(diǎn)和終點(diǎn)不能形成封閉的回路,真正產(chǎn)生價(jià)值飛躍的是礦山生產(chǎn)階段,從而要求我們在設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源稅金中,也要分階段進(jìn)行設(shè)計(jì).在勘查階段,需要大量的投入,沒有產(chǎn)出,為了鼓勵勘查活動,就應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)較低的稅金;在礦山建設(shè)階段,伴隨建設(shè)的進(jìn)程,將有一定的產(chǎn)出,為了鼓勵科學(xué)技術(shù)的大力推廣應(yīng)用,就應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)幾個"必為"動作,稅金設(shè)計(jì)也要高于勘查階段;在礦山生產(chǎn)階段,這是礦產(chǎn)資源價(jià)值得以充分體現(xiàn)的階段,理當(dāng)成為礦產(chǎn)資源稅金征繳的主要階段,盡量減少優(yōu)惠減免政策,因?yàn)閮?yōu)惠減免政策只會帶來"尋租"和礦山企業(yè)挖空心思去"減免"稅金,從而直接將本應(yīng)屬于國家財(cái)政收入的錢轉(zhuǎn)到了部分人的腰包中;在礦山關(guān)閉階段,礦產(chǎn)資源稅金征繳標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于礦山建設(shè)階段,而低于礦山生產(chǎn)階段,主要是督促礦山企業(yè)落實(shí)礦山環(huán)境的治理恢復(fù),對最終能夠真正治理恢復(fù)礦山環(huán)境的礦山企業(yè)退回此階段一定比例的稅金.

加大《礦產(chǎn)資源法》的礦山環(huán)境保護(hù)條款的分量

礦山環(huán)境保護(hù)條款不是增加多少的問題,而是增加的質(zhì)量如何,增加條款的可操作性如何?黨的十八大報(bào)告提出,堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策.要節(jié)約集約利用資源,推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變.要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化.礦山環(huán)境保護(hù)不能僅僅局限于治理恢復(fù),而且還要擴(kuò)展到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),增加礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用,增加礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳等.中國礦產(chǎn)資源消費(fèi)量大,增長速度快,區(qū)域差異不斷增大.而中國礦產(chǎn)資源安全只能是立足國內(nèi),有效開采和利用礦產(chǎn)資源,深挖資源節(jié)約潛力是維護(hù)礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)的重要舉措.在礦產(chǎn)資源法修改中,應(yīng)當(dāng)突出礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等立法理念.建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度,引導(dǎo)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用.

同時(shí),也應(yīng)該增加礦山企業(yè)社會責(zé)任條款.之所以出現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的種種矛盾,與其說是由于利益分配不均產(chǎn)生的,倒不如說是礦山企業(yè)缺乏社會責(zé)任導(dǎo)致的.國外的礦山企業(yè)對企業(yè)社會責(zé)任尤為重視,這一點(diǎn)可以從我國企業(yè)"走出去"過程中出現(xiàn)的糾紛來證明,不能承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任的企業(yè)無立足之地.我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對企業(yè)社會責(zé)任的規(guī)制條款還不足,致使許多礦山企業(yè)根本不履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任,也是對礦產(chǎn)資源國家所有的屬性的忽視,這一點(diǎn)非?？膳?不僅僅關(guān)系到企業(yè)的守信效應(yīng),而且關(guān)乎政府的誠信形象,關(guān)乎法律的公平準(zhǔn)則,關(guān)乎社會的和諧與穩(wěn)定.

《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)公平性

中國經(jīng)濟(jì)既要保持"又好又快"增長,又要解決發(fā)展中面臨的資源環(huán)境問題.從長遠(yuǎn)來看,大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的理念是科學(xué)發(fā)展觀升華,其內(nèi)涵、目標(biāo)及過程也與保障國家資源安全、應(yīng)對氣候變化、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的內(nèi)涵、目標(biāo)及過程相一致.

《礦產(chǎn)資源法》的基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自身特點(diǎn),要對礦產(chǎn)資源的自然屬性、社會屬性進(jìn)行完整界定,礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用要符合社會發(fā)展的需要和基本價(jià)值追求.充分體現(xiàn)公平性、公正性、合理性、有償性和保護(hù)優(yōu)先原則.

礦產(chǎn)資源屬于國家所有,對于國家在礦業(yè)權(quán)出讓和礦產(chǎn)資源開發(fā)中的收益問題,《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)作出詳盡具體的規(guī)定.礦產(chǎn)資源不是分布在哪里就歸哪里所有,也不是誰開采就歸誰所有.現(xiàn)實(shí)情況是,礦產(chǎn)資源開發(fā)往往被少數(shù)人占有并直接獲利,國家出讓礦業(yè)權(quán)價(jià)款和資源補(bǔ)償費(fèi)所得很少,當(dāng)?shù)赝ㄟ^稅金分配環(huán)節(jié)所得更少,并且被動地承受著采礦帶來的環(huán)境污染破壞、生產(chǎn)生活條件惡化的結(jié)果,導(dǎo)致中央政府與地方政府、地方政府與礦山企業(yè)、礦山企業(yè)與礦區(qū)居民、礦區(qū)居民與地方政府之間的矛盾不斷加劇.

《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)從源頭中為"生態(tài)文明"護(hù)航

礦產(chǎn)資源要合理、高效勘查、開發(fā),建議把鼓勵礦產(chǎn)資源開發(fā)的"生態(tài)"技術(shù)寫入《礦產(chǎn)資源法》.礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā),應(yīng)當(dāng)采用有利于合理利用資源、保護(hù)環(huán)境和防止污染的勘查、開發(fā)技術(shù),提高資源利用率.對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的"生態(tài)"技術(shù)研究進(jìn)行一定的補(bǔ)償和獎勵.

建議《礦產(chǎn)資源法》中增加礦區(qū)地質(zhì)-經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合評價(jià)部分.礦產(chǎn)資源的地質(zhì)-經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合評價(jià)在對礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評估的同時(shí),也對勘查和開發(fā)礦產(chǎn)資源的生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值進(jìn)行評估,一旦出現(xiàn)勘查和開發(fā)的生態(tài)價(jià)值超過經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會價(jià)值之和,礦產(chǎn)資源則不能進(jìn)行開發(fā)或繼續(xù)開發(fā).

《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)為現(xiàn)役的資源工業(yè)的正常運(yùn)行創(chuàng)造有利條件,為尋找和開發(fā)新礦區(qū),開展地質(zhì)勘探工作獲得新增儲量提供有利條件.鼓勵開展地質(zhì)普查與勘探工作,以求在新區(qū)發(fā)現(xiàn)新的大型高產(chǎn)礦區(qū).提倡對已開發(fā)礦區(qū)進(jìn)行合理開發(fā),充分挖掘已有采礦生產(chǎn)能力和已建礦區(qū)的生產(chǎn)能力.禁止開發(fā)那些已探明但尚難以開發(fā)的貧礦區(qū).